工程建设招投标领域：受让、租借、挂靠资质行为分析与治理建议
作者所属机构为：许远，任职于沭阳县公共资源交易中心；侯玲，供职于江苏师范大学智慧教育学院。
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本文对资质的转让、租赁、借用及其定义、类型、潜在风险和成因进行了详尽剖析，并提出了以下六点建议：秉持问题导向，完善招标文件中的不足之处；积极发挥主观能动性，彻底排查隐蔽的地下挂靠行为；确保投诉举报渠道的畅通，使挂靠行为暴露于公众监督之下；增强综合治理的力度，实现各部门的协同合作；切断挂靠的利益链条，积极倡导诚信经营的理念；切断挂靠的利益链条，积极倡导诚信经营的理念。这些建议仅供参考。
2023年7月，国家发展改革委办公厅联合其他11个部门共同发布了《关于开展工程建设招标投标领域突出问题专项治理的通知》，其中明确规定，投标企业若通过购买、租赁或借用资质进行投标，将被视为严重扰乱市场秩序的违法行为。若建筑工程招标投标中的“挂靠”现象得不到有效解决，将对全国统一大市场的建设造成不利影响，因此必须引起高度重视。
一、受让、租借、挂靠资质定义
建筑工程领域中的“挂靠”概念，根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（简称《办法》）的规定，指的是某些单位或个人，假借其他具备相应资质的施工单位的名义，参与投标、签订合同、处理相关施工手续以及进行施工等一系列活动的做法。
所谓受让或租借的资质具体指什么？现行法律规范中并未对其给出明确的解释。据笔者分析，所谓的受让资质，实际上是一个存在争议的概念。在建筑工程领域，单独转让资质的行为并不符合法律的规定，企业若要获得其他企业的资质，通常需要通过“整体收购”的方式进行。至于租借资质，其核心在于通过利益输送来换取资质的使用权。两者在本质上都是通过“借用”来获取资质，因此它们无疑都属于“挂靠”这一类别。换句话说，“挂靠”与“受让”、“租借”资质之间存在着包含与被包含的关系。
二、受让、租借、挂靠资质的形式
在现实生活中，许多挂靠行为都是以“转包”这一方式呈现的，这一现象在《办法》中得到了相应的反映。该《办法》详细列举了九种应被视作“转包”的具体情形，并且明确指出，若能提供证据证明其属于挂靠或其它违法行为，则不在此列。由此可以看出，挂靠与转包在很多情况下确实难以明确区分。
1.借“联合经营”之名
挂靠方与被挂靠方对外宣称采用“联合经营”的方式，而在私下里却签订了一份保密协议。当挂靠方获得项目中标资格后北京建筑公司招聘骗局，被挂靠方会提供包括真实资质证书、营业执照、税务登记等在内的相关信息，以便承揽工程。此外，他们还会将公司证件与印章交给挂靠方使用。至于工程验收和质量问题，则由挂靠方全权负责。工程完成后，被挂靠方会从中抽取一定比例的“服务费”，也就是人们常说的“挂靠费”。此类依托关系对双方的保密性要求较高，且双方之间的融合程度并不深，因此泄密的风险较大，同时，对其进行调查的难度相对较小，目前所查处的多数挂靠案件均属于这一类型。
2.以“内部承包”之名
挂靠方的成员以“员工”身份进入被挂靠方，被挂靠方向他们发放工作证，并以“工程处”内部机构的名义承接工程。这些机构在内部并不对被挂靠方承担责任，也不参与其决策，而是独立运营，自担盈亏，且承诺独立承担所承接工程的质量责任。被挂靠方将资质、印章等材料出借给挂靠方，并按一定比例收取所谓的“服务费”。此类挂靠方式的融合程度并不仅停留在表面，反而演变成了“彼此交织，相互渗透”的复杂局面，同时也显著提升了调查取证工作的难度。
3.假“转包分包”之名
所谓的“转包”，实则是指依托单位以自身名义参与竞标，进而取得项目的承包权，随后将承接的工程整体转手或拆分后分包给依托单位，并从中提取一定比例的“服务费”。依托单位本身并不介入施工和管理，且与依托单位协商，明确项目的安全、质量等问题与自己无关。
三、受让、租借、挂靠资质的危害
1.对招标人的危害
挂靠行为实质上是欺骗和以低劣替代优质，挂靠方常常缺乏相应资质或资质水平不高，在技术、设施、组织能力以及施工经验等方面常常无法达到招标文件中对资质的要求，因而难以承担招标项目。同时，被挂靠方在挂靠过程中的实际操作中，往往缺少有效的管理和约束，违规施工现象得不到有效监管，招标文件中的要求常常被严重削弱，由此引发了众多安全隐患。在中标合同履约过程中，挂靠方以被挂靠方的名义进行了民事经济活动，若出现争议，招标方往往难以察觉其中的奥秘，只能在仲裁或诉讼环节通过调查和取证来揭露挂靠的真相。
2.对被挂靠方的危害
被依托方借用资质的做法，《招标投标法》和《建筑法》都明确予以禁止，并且其后果相当严重。然而，由于被依托方法律意识薄弱，他们误以为与依托方签订了所谓的“内部协议”，便以为在工程出现质量争议时能够免除自身责任，实则这种想法极其荒谬且天真。
《建筑法》第六十六条中明确指出，任何建筑施工企业若将资质证书转让、出借，或以其他手段让他人以本企业名义承接工程，均需承担改正责任，没收非法所得，并处以罚款；情节严重者，还可能被责令停业整顿，降低资质等级，甚至吊销资质证书。因该工程承揽未达质量规范要求所引发的损失，建筑施工企业及以该企业名义行事的相关单位或个人需共同承担连带责任。因此，挂靠方借助被挂靠方的声誉来为自己的经营行为披上合法外衣北京建筑公司招聘骗局，然而这种做法风险极高。一旦发生质量争议等纠纷，被挂靠方不仅会自食其果，还可能面临业主方的法律诉讼，不仅要承担民事责任，甚至可能损失惨重。
3.对打造信用社会的危害
挂靠方与被挂靠方通过内部协议建立了利益联盟，前者借助后者的资质参与投标，这种情形业主和外界往往无从得知，从而损害了其他合法中标候选人的权益，违背了招标投标中“公平、公开、公正”的基本准则；此外，在经济交往中，挂靠方以其他法人身份赢得招标人的信任，却进行欺诈交易，逃避自身在交易中的债务责任，规避招标文件中的强制性条款，这一行为同样违反了招标投标中的“诚实守信”原则。更有过之，挂靠方为赢得招标方及被挂靠方的信赖，不惜用金钱或其他利益进行贿赂，结党营私，走关系，导致国家财政资金大量流失，严重扰乱了经济秩序，成为腐败滋生的温床，同时也严重损害了地方的营商环境和社会风气。
四、导致受让、租借、挂靠资质屡禁不止的原因
1.双方利益驱动，诚信意识淡薄
建筑工程招标项目通常成本不菲，回报颇丰，部分缺乏或仅有较低资质的“游击队”成员，凭借广泛的人脉、社交网络和社会资源，轻易获得企业资质，有时甚至掌控多家企业的资质，从事围标、串标等不正当行为。中标后，他们通过更换项目负责人、分包转包等手段将工程据为己有，这正是挂靠行为屡禁不止的关键原因。另一方面，由于利益的驱动，诚信机制在金钱的诱惑面前很难构建并持续，那些资质较好的企业只需将资质出借，实际上并不需要投入人力、物力、财力参与合同的执行，便能够赚取一笔丰厚的挂靠费用。调查数据显示，一些企业仅靠每年收取的挂靠费用，其金额就能达到企业年利润的25%，这使得被挂靠方非常乐意提供资质，进而导致了资质管理的混乱和不规范。
2.挂靠成本低，责任难以追究
我国建筑行业长期面临供不应求的局面，企业之间的竞争尤为激烈。自2018年起，各地纷纷规定建筑企业资质升级需通过网络查询其工程业绩，使得资质升级过程变得更加规范。在此背景下，招标文件对建筑工程资质的要求也日益趋向专业化。对于资质较低的企业而言，要想成功中标，选择挂靠无疑是一种既经济又快捷的途径。工程竣工之后，挂靠方在收到结算款项后便撤离了项目，然而施工单位依旧需对项目的维护负责。即便工程质量低劣，往往需要数年时间才能逐渐暴露出来，那时若要追责，往往只能对挂靠方进行追究，且通常只是通过扣除质量保证金或进行民事赔偿来简单了结。
3.有法难依，侦查难度大
挂靠资质这一行为，尽管在《招标投标法》和《建筑法》等众多法律法规中明确规定予以禁止，然而在现实操作层面，这一潜规则却具有极高的隐蔽性，往往难以被察觉。挂靠方与被挂靠方之间会私下签订协议，对外则保持高度保密，不露痕迹。某些挂靠单位甚至将旗下员工的社保账户转移到被挂靠单位名下，即便业主方了解项目实际负责人的真实身份，哪怕是被检察机关列入行贿者“黑名单”的执行对象，也感到无能为力。近年来，各级纪检监察、审计以及行业监管部门在工程招投标监管方面均有不同程度的参与，然而，由于各部门之间职责界定模糊、协同不够，导致监管存在不少盲点。在司法审判过程中，通常情况下，行贿者多系依附于挂靠单位的具体施工负责人，待工程出现问题时再试图寻找他们，往往已难以实现，这无疑显著提升了侦查和取证工作的挑战性。
五、治理受让、租借、挂靠资质乱象的建议
1.坚持问题导向，补齐招标文件短板
在编制招标文件过程中，需明确规定授权代理人及项目负责人必须是单位正式聘用且服务期限超过一定时限的员工，并需提供投标企业为这些员工向税务机关缴纳社会保险的证明文件。同时，在招标文件中对挂靠施工的概念及其具体情形进行界定，并规定若项目负责人或两名至三名以上的公司主要管理人员未能到位，则同样被视为挂靠施工行为，从而提升挂靠施工的成本。严格执行黑名单政策，针对那些存在出借公司资质、违法转包分包、弄虚作假等违规行为的企业，不仅将依照规定予以处罚，而且将实施严格的准入限制，在规定的时间内，禁止这些企业参与任何投标活动。
2.发挥主观能动作用，全面清查隐蔽地下挂靠行为
核实投标单位所授权代理人的居住地是否与工程所在地为同一城市，确认授权代理人是否与工程实施地点存在重叠，一旦授权委托书中授权内容较为宽泛，涵盖了招标投标、合同签署、工程监管、资金结算等多个环节，那么可以断定其挂靠资质的可能性极高。对施工现场的主要管理人员进行审查，确认其身份是否与投标文件及中标合同记载相符，若发现不符或现场工程管理活动的负责人并非该单位正式员工，则可初步判定为工程挂靠的疑点，需进一步进行核实。
3.畅通投诉举报渠道，让挂靠行为在阳光下接受监督
设立“吹哨人”、内部举报人等相关机制，对敢于举报资质转让、租赁、挂靠等违规行为以及行贿受贿行为的举报者给予高额奖励和周密保护。在中标结果公布阶段，向公众公开项目负责人信息，广泛征集包括竞争对手在内的知情者的反馈与建议，投诉受理范围从利益相关者扩展至全社会，借助舆论监督的力量，确保挂靠行为在公开透明中无所遁形。
4.要加大综合治理的力度，部门联动齐抓共管
行业监管部门需设立严密的市场准入标准及惩罚体系，若发现存在资质“挂靠”行为，将对挂靠双方及项目负责人进行降级处理，直至吊销其资质等级和执业资格；被挂靠企业将被列入不良行为记录，并在公示名单中公布。根据具体情况，可取消其一至三年的市场准入资格，并没收其非法所得。同时，对于无资格的挂靠个人，将实施经济处罚，确保其因挂靠行为而遭受损失。司法部门需强化对资质挂靠行为的打击措施，对于因挂靠行为引发的司法争议，将予以严厉处罚，绝不容忍姑息。
5.斩断挂靠利益链条，大力弘扬诚信经营理念
挂靠现象，作为一种长期困扰社会经济发展的病症，其根源在于涉及其中的利益集团能够从中获益，进而构建起一条利益输送的链条。2021年，中央纪委国家监委公布的招标投标领域典型案例中，揭露了一起中介机构通过挂靠企业获取提成的事件。例如，某单位退休人员张某，借助其亲戚在省某事业单位担任负责人的关系，与一家印刷厂进行洽谈，以该厂的名义承接了该单位的印刷业务。在接下来的五年里，张某非法获得了数百万元的收益。为彻底遏制挂靠现象，全社会需广泛传播法律常识，着重强调挂靠资质不仅需承担赔偿损失，还需承担刑事责任，通过具体案例揭露所谓的“考证、入库、挂靠一条龙”的欺诈行为。同时，大力倡导诚信经营的理念，对实施挂靠的企业实施黑名单制度，并在网络平台上进行公开曝光。
6.鼓励建筑企业有序参与企业改制、改组及联盟
在社会治理的视角下，我们必须从根本入手，严厉打击资质挂靠现象，同时充分调动市场在资源分配中的职能，促使市场布局更加合理化，以此减少社会总生产成本，最终实现市场整体水平的提升。为了实现这一目标，首先需指导若干企业扩大规模并增强实力，吸纳一些具备实力的合作者成为公司股东；其次，应激励那些规模效益显著、经营管理能力突出的企业对地方中小型企业进行并购或整合，例如汽车、奶粉行业通过并购地方竞争对手，使其成为子或分支机构，从而占据区域市场并发挥规模效应；再者，应促进一些实力雄厚的私人建筑商对经营状况不佳的企业进行重组；最后，需推动大型企业与中小型企业建立战略合作伙伴关系，使其成为相对稳定的品牌服务提供商或分包商。通过以上方式，减少恶性竞争，预防挂靠经营。